格遠調研知識分享——政府會議的類型劃分及其關聯分析

魯宇，湖南大學公共管理學院助理教授。

政府會議有哪些類型？不同類型的會議如何關聯？厘清這些問題能夠深化我們對政府運作的認識與理解。本研究通過多地政府的長期調研，以政策過程為視角，將會議劃分為：協商類會議、決策類會議、執行類會議等三種類型；并細致分析了三類會議的適用議題、召開價值、開會過程等；進一步的，三類會議通過議題關聯起來，其運作中難免存在對接不暢、會議冗余、權力任性等困境。要讓會議有效地運轉起來，不僅要科學地進行制度改革，還要不斷提升干部群體的行政素養與法制意識。

一、引言：會議的“常見”與“罕見”

二、文獻述評與分析視角

     （一）文獻述評：從功能分析到類型分析

     （二）分析視角：以政策過程為劃分標準

三、協商類會議：完善方案的細節

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

四、決策類會議：授予議題合法性

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

五、執行類會議：推動政策的落實

     （一）適用議題

     （二）召開價值

     （三）開會過程

六、擴展分析：三類會議的關聯及其運作困境

     （一）三類會議的關聯

     （二）會議的運作困境

七、總結：“看見”會議

會議是最常見的政府運作機制之一，也是最罕見的研究主題之一。由于在政府運作中“常見”，人們對會議有各式各樣的看法：會議被認為是高度形式化的、低效率的，常常與文件運作并稱“文山會?！?，近年來從中央到地方各級黨政機關三令五申要求會議減負，仿佛印證了這一觀點；但是社會各界高度關注一些會議的召開時間、議題內容，特別是常委會議、常務會議，重大會議甚至帶來了某些政治周期效應（political cycle），又折射出會議的重要價值。另外，專門將會議作為研究對象的文獻鳳毛麟角，囿于學術研究中的“罕見”，以上大相徑庭的觀點難以辨析孰是孰非。這也反映人們對會議還缺乏基本認識：政府會議之間有何差別？可以劃分為哪些類型？會議運行又存在怎樣的困境？

本研究嘗試采用白描手法，對復雜的政府會議進行類型分析（typological analysis）。在大數據分析、因果推斷流行的時代，類型分析的研究方式難免顯得有些粗鄙。但是，類型分析是社會科學研究中最為重要的研究方法之一，尤其適合對事物做探索式研究。因為缺乏先前的研究基礎，所以本研究偏重于描述性，但也是政府會議領域的基礎性分析。

需要強調的是，本研究的分析對象——行政系統中的會議——區別于黨委系統或者人大/政協系統中的會議。有人可能認為，黨委系統或者人大/政協系統中的會議履行決策功能；而行政系統中的會議則僅僅是執行方案的細化，因而其重要性不高。這種觀點似乎符合政治-行政二分法（administrative and politics dichotomy），實則站不住腳。究其原因：（1）中國政府管理社會經濟事務的方方面面，除了個別重大事項之外，絕大部分事務都由政府決策；（2）會議是幾乎所有組織內部最為重要的議事決策機制之一，政府組織也不例外——政府需要根據本地情況來解讀政策、制定政策、評估政策、調整政策，而這些絕大部分發生于會議之上。

本研究所用材料來自多地的調研經歷。筆者分別于2018年7月-2019年4月多次前往華中B市（縣級市）、2019年9月-12月多次到華南D縣調研，親身參與了大大小小的會議幾十場之多，收集了大量的第一手資料。雖然各地政府會議在召開頻次、議題數量、議題篩選標準等方面存在差異，但是基本的議事流程是一致的。這一方面為本研究的類型分析提供了可能，另一方面，也使得本研究的結論具有一定程度的普遍性。文中所出現的地名、人名、會議名均已進行了匿名化處理。

本研究的政策價值在于能加深我們對政府運作乃至基層治理的理解。各級政府常年受困于“會?！?，但是依靠自上而下“一刀切”式的會議減負，其效果往往不甚理想。國家治理能力現代化與會議運作息息相關，而會議減負的前提應該建立在科學的認知基礎之上。這要求我們去弄清楚以下問題：政府會議可以分為哪些類型，以及每類會議討論什么議題？發揮什么價值？又是如何召開的？如果以上問題得不到明確回答，難以想象會議減負能夠做到精準施策。

本研究的理論價值是能夠為政策過程提供新視角。無論是“垃圾桶”模型，還是“三源流”模型，都做到了理論建構上的簡潔，但卻都將政策過程封裝為“黑箱”（black box）。因此，遺留了很多困惑，例如，“三源流”是通過什么交匯到一起的？這些交匯又遵循怎樣的組織程序？本研究通過分析會議類型，以及不同類型會議之間的關聯，打開決策過程的“黑箱”。這將使得我們能夠從會議的視角重新審視決政策過程。

政府運作高度依賴各類會議，這造成會議數量巨大且種類多樣。而不同的會議發揮著各自功能，也深刻影響著治理績效。在展開類型分析前，我們必須爬梳相關研究。這既可以梳理先前的研究路徑，也能夠為后續研究尋找到分析視角。

（一）文獻述評：從功能分析到類型分析

回到開篇的困惑——為什么人們對政府會議有大相徑庭的看法？通過梳理相關文獻，我們發現其背后可能是人們對會議功能存在理解差異：

一些學者看到了會議具有正面功能：會議被認為具有動員功能，正如景躍進所說“中國政治是一種高度動員型的體制，會議是政治動員的重要手段”。會議被認為具有信息傳遞功能，例如，李侃如曾經提到為什么會議是中共的一個傳統，是因為早期中共很多成員教育水平低，只能通過面對面的言語而非文字來傳遞信息。有學者根據常務會議，提出了會議具有決策功能，例如，各級政府的常務會議是決定本地重大事項的機制。還有學者發現會議除了具有商討功能之外，還具有儀式性功能。

另一些學者則指出了會議的負面功能：有學者將會議與文件做整體分析，發現將時間和資源投入“留痕”之中誘發了“文山會海”，給基層政府帶來過重的行政負擔，導致基層公務員“疲于奔命”；有學者通過實證分析驗證了公務員“困于會議室”的負面效果——抑制了他們的創新行為；還有學者通過研究發現，會議過多甚至影響到專項治理的績效。

會議的正面功能-負面功能仿佛回答了開篇的困惑——負面功能構成上級責令下級精簡會議的動因，正面功能則是基層政府運作離不開會議的根源。但是，如果我們進一步思考就會發現：功能分析的研究路徑做的是“全稱判斷”，并沒有對不同會議進行類型區分。然而不同會議在適用議題、召開價值、開會過程等方面差異巨大，例如常務會議與其他會議顯然不能歸為一類。這說明了兩點：其一，政府會議具有不同類型；其二，某一類型會議的正面功能或者負面功能，并不能直接套用到其他類型的會議之上。

總之，既有文獻在加深我們對政府會議認識的同時，也向我們提出了新的研究任務：從對會議的功能分析走向對會議的類型分析。

（二）分析視角：以政策過程為劃分標準

類型分析要回答的首要問題便是：類型劃分的標準是什么？其實，按照不同標準，能夠將政府會議劃分為不同類型。例如，按照會議召集者，可以劃分為部門召開的會議、副縣長召開的會議、縣長召開的會議等。再例如，按照會議主題，可以劃分為經濟建設類會議、民生保障類會議、綜合類會議等。每一種劃分標準都有其分析視角，也難免存在局限性。

那么，本研究將采用怎樣的劃分標準呢？我們將按照政策過程中不同階段（stages approaches to policy process）來劃分會議的類型。采用這一劃分標準至少有兩點原因：（1）從理論層面來看，關于政策過程階段的研究較為成熟，有不同的劃分方式——無論是五階段論、六階段論，還是七階段論，而我們采用最為基礎性的三階段劃分——政策制定、決策與執行。這或許是關于政策過程階段的“最大公約數”。

（2）從實踐層面來看，政府依靠一項又一項的公共政策來實現治理，而公共政策的方案擬定、討論決策、政策執行等階段中都有相應的會議被召開。因此，我們利用政策過程中不同階段將不同會議歸納為不同類型。這可以盡量做到每一類型內的會議在適用議題、召開價值、開會過程等維度上具有較高相似性，而與其他類型的會議具有較低相似性。

于是，我們可以將紛繁復雜的會議劃分為三類：協商類會議、決策類會議與執行類會議（見圖1）。簡言之，協商類會議負責議題方案的擬定；決策類會議使得議題獲得合法性；執行類會議則落實已被決策的政策。盡管執行類會議中也存在協商，但這些協商的目的是為促進政策落地，不同于協商類會議上以信息交流為目的的協商。

下文中，我們將從適用議題、召開價值、開會過程等三個維度對不同類型的會議進行詳細分析。

協商類會議是決策前召開的各式各樣會議的總稱，包括：調研會、座談會、部門意見征詢會、專家評審會等。

（一）適用議題

協商類會議是政策過程的開始，所以，其上會議題都是議題草案。當然，不同協商類會議上的議題草案之間也存在差異：

（1）最初期是摸底基本情況的調研會/座談會，這是為了收集相關信息與數據，例如，制定鄉鎮規劃的議題需要收集該鄉鎮的人口、地理、交通、水文等數據，以及當地政府的相關文件資料和其他已經通過的規劃方案。

（2）調研完成一段時間后，牽頭部門會拿出議題草案，接著就是召開部門意見征詢會。這個會議的名稱在各地稍有不同，其基本功能卻相似——征詢各相關部門對議題草案的意見。但是，并非所有的部門意見都會被“照單全收”，牽頭部門會根據自己的立場有所取舍。

（3）此后，就是召開專家評審會。牽頭部門邀請相關領域專家對議題草案進行評審，從專業角度提出修改意見。如果議題草案質量太差，就可能無法通過專家評審會；這意味著牽頭部門需要重新修改草案，過段時間再次組織專家評審會，直到通過為止。之后，該議題就可以被提交到決策類會議之上。

（4）但是B市在會議運作流程中還設置了預備會環節，將其作為正式決策前最后一道關卡。主要是分管副市長組織召開，從技術性、合法性、政治性等方面綜合把關。這相當于決策類會議的“排練”。

（二）召開價值

協商類會議的價值是從不同角度完善議題方案。這主要依靠溝通信息、劃分權責和統一立場等方式來實現。

（1）溝通信息。各相關部門圍繞某一議題進行信息溝通，這些信息既有客觀信息，也有主觀信息?？陀^信息包括：河流走向、建設用地指標、人口結構等；主觀信息包括：部門對該議題的態度、基于過往經驗的判斷等。如果是前者，部門之間往往并無爭執，只需提供相關信息；當然，客觀信息可能被部門策略式使用——故意制造信息不對稱格局，進而爭取權利或外推責任；如果被對方發覺，也容易引發部門糾紛。如果是后者，部門之間難免會因不同意見而討價還價。以某鄉鎮產業園區規劃對接會為例，當規劃設計單位匯報完規劃初稿之后，鄉鎮領導立即提出公共服務配套（含綠化）200多畝，占園區20%左右，資金投入太多；要求增加廠房面積，減少公共設施配套面積。其背后自然是為了能夠更多地招商企業，進而增加財稅收入。而高新區分管園區規劃的領導則表示綠化、河流、公園等公共配套是園區品質的保障，不能用配套面積換取廠房面積（190415ZLJ）。雙方圍著規劃圖紙，討論激烈、爭執不下。

（2）劃分權責。不同于理想型官僚制，任務分解并非嚴格依據部門職能（“三定”方案中的“定職能”），很多任務是在會議上被臨時安排下去的。這至少有兩點原因：其一，“三定”方案中存在模糊規定：“承辦縣委、縣政府、上級部門交辦的其它事項”，這給予上級領導安排任務的權力；其二，很多事務是涉及多個部門的綜合事務，如果議題是新任務，既沒權責歸屬，也無慣例遵循，那么各相關部門將會就各自的權利、責任進行討論以及劃分。如果各方未能達成共識，則需要縣級領導來決定到底由哪個部門牽頭。而權責劃分往往引發部門爭執，導致會議效果不佳，以至于就某一議題重復多次對接。

（3）統一立場。征詢相關部門的意見，不光能溝通信息、劃分權責，還起到統一立場的作用。如B市政府辦一位工作人員所講：“（常務）會前都征求過意見了，那時候你不講，現在（常務會）你來講，這是什么意思？”（190316DYQ）從中可以看出，無論部門是否提出意見，也無論提出的意見是多還是少，部門意見征詢會都起到統一各方立場的作用。然而，在實踐中相關部門可能在意見征詢時并不上心，一些本該提出的意見并未及時吸收到議題方案之中；當然，由于有限理性的存在，很多事情也難以事先預料。這兩種因素混雜在一起，難以準確歸因。無論如何，這都將導致政策在執行中受到阻礙，也為后續執行類會議上的糾紛埋下伏筆。

（三）開會過程

那么，協商類會議如何召開呢？（1）先來看看誰是會議的參與者。這類會議通常是由牽頭部門召集，或者是由分管副縣長召集，各參會部門可以派出分管領導或者具體辦事人員參會，參會者根據自身而非部門的行政級別來安排席位。如果是專家評審會，那么還會邀請相關領域專家，這些專家要么來自科研機構，要么是退休干部；前者熟稔專業知識，后者則對行政法規、當地社會民情以及上級部門關系更為熟悉。由此可見，專業性知識與地方性知識都有利于議題方案的進一步完善。如果是特別重要的議題，可以由縣長親自召集會議，此時出席會議的往往就是各部門的主要負責人。近年來這種議題諸如：環境保護、脫貧攻堅等。

（2）再來看看會議過程，協商類會議的議題數往往較少，每一議題討論時長無嚴格限制，以充分討論為原則。例如調研會、部門意見征詢會、專家評審會往往只幾個議題，甚至只有一個議題。部門討論中如果涉及客觀信息，討論通常較為平和，某一方提供相應信息即可；如果涉及主觀信息，各方則會據理力爭。對于爭執不下的議題，往往需要更高級別的領導出面協調，如果多個部門同屬于一副縣長分管，則由他負責協調；如果分屬于不同副縣長分管，則需要多個副縣長商議；如果還對接不暢，則提交縣長決斷。這些程序正是“會前充分對接”的生動體現。

決策類會議能夠給予政策議題合法性。B市政府設立了各種決策會議機制，共19種，6大類（見表1）。這些會議機制在適用議題、召開價值、開會過程等維度上存在較高相似性，故將其歸為一類。

（一）適用議題

經過前期充分討論的議題將被提交到決策類會議之上。這些上會議題并非“無可挑剔”，不少議題文本在決策類會議后仍需修改；那么，怎樣判定某一議題達到上會標準呢？其實，實踐中并沒有判定議題內容的明確標準，但是存在一些程序性要求：

（1）走完了規定的前期程序，一項議題完整經歷了前期的調研會、部門意見征詢會、專家評審會等環節；從程序要件的角度來看，這一議題就可以被認為是充分討論過了的。

（2）被牽頭部門提交到法制部門進行合法性審查。法制部門根據相關法律對政策內容進行審查；如果審查不合格，返回牽頭部門修改；直到審查合格，則進入下一環節。

（3）最重要的環節是決策類會議前的領導審查，這相當于是內容性審查。如果是常務會議，則是縣長親自審查；如果是議事協調機構召開的決策類會議，則由該議事協調機構的負責人（縣長或者副縣長）審查。提交到決策類會議的議題，需要牽頭部門領導到縣級領導辦公室做匯報，經縣級領導同意，方才列入會議議程。如果是常務會議，則是分管副縣長帶領牽頭部門領導到縣長辦公室進行閉門匯報；而在辦公室門外，則是排隊等待匯報的其他部門領導。這是常務會議召開前的景象，甚至可以將此作為判斷常務會議不久將要召開的標志。

（4）縣級領導審查通過之后，該政策議題上哪一次會議、作為會議中的第幾個議題，則是由辦公室負責安排。辦公室會將初步擬定的會議議程呈遞給縣長確認；在議程還未最終確認之前，決策類會議的議題還存在變動空間，這一間隙成為一些部門再次爭取提交議題上會的機會。

（二）召開價值

決策類會議的價值是授予議題合法性，即所謂的“拍板”。按照法律法規的要求，一些政策議題必須經過決策類會議。盡管，政府首長具有很大的政治能量，但是“市長、副市長，都只是政府的代理人，雖然文件是他們簽字，但是他們要是不通過會議集體討論，這個就是不合規的，是缺少合法性的。或者說，這個決議是可以被推翻的”（WYX180803）。各類議事協調機構召開的決策類會議也可以分流部分的決策負擔，但是其不能完全代替常務會議。“三重一大”事件（重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用）必須嚴格按照要求上常務會議討論。至于“三重一大”到底是哪些事件？各地根據自身情況有不同規定。

決策類會議的另一項價值是提升議題的合法性位階。其實，很多議題由部門召開局務會議討論通過，也可以獲得合法性；但是其合法性位階較低，難以調動相關部門配合落實。所以，政府內部的各部門都想將本部門的文件“戴帽”為黨委政府文件。黨委文件、政府文件等具有更高的合法性位階，能夠高位推動政策落實；如果想要以政府文件名義發文，則需要將議題提交到常務會議之上。部門爭相提交議題到常務會議的模式也被稱為政策文件的“戴帽競爭”。

（三）開會過程

讓我們來看看決策類會議如何召開。無論是常務會議還是其它的議事協調會議，各地政府都會出臺相應的工作規則，對決策類會議的開會過程做詳細規定。下文中，我們以常務會議為例展開分析。

（1）參會主體包含哪些？以B市常務會議為例，參會人員的席位如圖2所示。市長、各副市長、辦公室主任都是較為固定的參會者；人大副主任、政協副主席、人武部領導等受邀參會，也屬于固定席位，他們履行參政議政職能。提交議題上會的各相關部門領導，他們的席位則是流動性的——輪到與自己部門相關議題時，才被允許進入會議室，該議題討論結束則離開會議室。有時候，一次會議有若干議題與某一部門相關，這些議題還不連貫，該部門領導則會進進出出好幾次。

（3）決策類會議的絕大部分議題是原則性通過。這意味著該議題需要結合會上各方意見予以修改；也意味著該議題走完了制定- 決策階段，接下來就是落實執行。有一種流傳甚廣的觀點認為決策類會議只是“走程序”。這并不符合實際。原因至少有兩點：其一，“最低限度同意”機制，即縣長的決策是基于參會部門的意見反饋，如果針對某議題的反對意見較多或較為激烈，也可能導致該議題不被通過。其二，政府內部存在議題篩選機制——前期的協商類會議使得爭議較大的議題不會被提交到決策類會議之上。

值得一提的是，會議紀要是決策類會后形成的重要文件之一，需要縣長簽批才能公開。執行部門往往會向辦公室索要會議紀要作為合法性要件。但并不能因此將會議紀要視為非正式制度的正式運作。其實，會議紀要是議題是否經過集體討論并予以通過的證明材料，其合法性并不來自本身，而是來自決策類會議。

議題被決策后一系列推動政策落地的會議被統稱為：執行類會議。這包括：動員會、部署會、調度會、現場會、匯報會、總結會等。

（一）適用議題

執行類會議上的議題主要是關于執行過程中出現的各類狀況。（1）當議題決策之后，縣長或者分管副縣長往往會召開部署會、動員會、任務分解會等，其討論議題是有待拆分的任務，以及如何動員部門調動資源落實政策。

（2）當政策執行一段時間后，則是周期性的調度會、現場會、督查會等，其討論議題是各相關部門的執行進度以及執行困難等。一些政策是每季督查或者每月督查，更有甚者是每周督查。督查時間越短，議題越重要。例如，B市政府主抓的“招商引資與項目建設”工作，就執行了“月通報、季考核”的工作機制。

（3）當一項政策落實之后，往往會召開評估會、匯報會或者總結會。這些會議上的議題是總結政策執行的經驗與教訓；如果是十分重要的政策，還會選拔出優秀單位和優秀工作者予以表彰。例如，近年來各級政府都開展了脫貧攻堅先進集體和先進個人的評選表彰工作。

（二）召開價值

執行類會議的價值是為了促進政策落地。這主要通過分配任務、解除糾紛和傳遞壓力等三種方式來實現：

（1）分配任務。幾乎所有的公共政策都需要各部門協同合作。例如創衛工作綜合性較強，需要城管、環衛、路政、交通、園林、發改、財政等眾多部門的配合，D縣政府甚至給每一個政府部門都劃分了城市衛生責任片區；再例如基礎教育專業性較強，主要是教育局負責，但也離不開財政、街道、鄉鎮的協助配合。盡管協商類會議上已經進行了初步的權責劃分，但是當時的劃分較為籠統；所以，在議題決策后，還需要開會對任務進行分配，此時給予每個部門的任務更加清晰；并且，還設置任務完成時間限制、考核以及獎懲方式，以起到動員部門的效果。

（2）解除糾紛。雖然政策議題經過了協商類會議的“充分討論”，以及決策類會議上領導的“拍板”，但一些議題仍遺留了或多或少的問題。這常常引發部門糾紛。所以，調度會、現場會是召開頻率較高的會議。這些糾紛主要是關于主觀信息，即部門對執行中某些事件的解讀和態度；當然，引發糾紛不光由于部門的自利動機，還因為有限理性的存在，一些事情難以預料其發展走向。那么，如何解決糾紛？至少有兩種機制：協商共識與行政權威。協商共識是相關部門通過正式或者非正式協商，就某些糾紛達成共識；如果無法達成共識，則需要分管副縣長或者縣長出面做出裁決，這種方式依靠的是行政權威。即便如此，縣級領導使用行政權威也并非一味施壓，而是更多表現為“說服的權力”（the power to persuade）。

（3）傳遞壓力。這主要通過各類信號來發揮作用。其一，會議級別是最為直接的信號，會議參與者中最高級別直接�